【每日案例播报-恢月说法】从云南涉旅案件的通报看旅游市场监管的发展方向
发布时间:2018-05-06   来源:黄恢月旅游法-新浪微博
 
 
黄恢月
 
4月16日,云南省召开旅游市场秩序整治工作新闻发布会,通报了近期查处的20起涉旅典型案件,在社会上和行业内引发了不小的反响和震动。在这些案件中,违法主体包括旅行社、商场、导游、自然人等,当事人违反的法律包括民事法律,行政法律和刑事法律,旅游市场监管的执法主体主要是旅游主管部门、市场监管部门和公安部门。从这些通报的案例可以看出,由于旅游市场主体众多,法律关系复杂等客观因素的存在,旅游市场秩序的监管,必须调整监管理念,以法律授权为依据,变单一的旅游主管部门的监管为在政府主导下的相关主管部门共同参与的综合监管。
一、旅游主管部门的监管权限先天不足
在一般人眼里,甚至是一些政府和有关主管部门看来,旅游市场秩序的监管,就等同于旅游主管部门的监管。因此,旅游市场秩序中出现的任何问题,都应当由旅游主管部门负责查处。而事实上,由于法律法规的授权的局限性,虽然是旅游市场中出现的问题,但旅游主管部门却缺乏强有力的监管手段,很难发挥应有的作用。
1、法律法规赋予旅游主管部门的监管职责
《旅游法》第八十五条规定,县级以上人民政府旅游主管部门有权对下列事项实施监督检查:(一)经营旅行社业务以及从事导游、领队服务是否取得经营、执业许可;(二)旅行社的经营行为;(三)导游和领队等旅游从业人员的服务行为;(四)法律、法规规定的其他事项。旅游主管部门依照前款规定实施监督检查,可以对涉嫌违法的合同、票据、账簿以及其他资料进行查阅、复制,
《旅行社条例》第三条规定,国务院旅游行政主管部门负责全国旅行社的监督管理工作。县级以上地方人民政府管理旅游工作的部门按照职责负责本行政区域内旅行社的监督管理工作。
2、法律发给赋予旅游主管部门监管职责的局限性
从上述法律规定不难发现,旅游主管部门对于旅游市场秩序的监管,客观上存在很大的缺陷,根源在于法律授权存在问题。第一,旅游主管部门的监管面授权过窄。旅游行业法律法规赋予给旅游主管部门的监管职责,基本停留在旅行社行业,而且对于旅行社的某些违法行为也存在监管漏洞,比如旅行社收受回扣商业贿赂等行为,旅游主管部门就缺乏监管手段,更谈不上对旅游行业中的其他经营者经营行为的规范了,比如对商场给予回扣的行为,旅游主管部门更是鞭长莫及。对饭店和景区实施的等级评定,仅仅是对部分饭店和景区实施标准化的管理,和法律授权的监管分属不同的范畴,不能混为一谈。
第二,旅游主管部门的监管手段少之又少。《行政强制法》赋予有关主管部门在行政监管中许多强制手段,诸如查封、扣押等,但旅游主管部门对旅行社行业的监管手段,只可以对相关涉嫌违法证据进行查阅和复印,除此之外,别无他法。在旅游市场秩序监管的实务中,需要旅行社等行政相对人的自愿配合,否则监管就难以继续实施。在监管中,只要行政相对人不予配合,旅游主管部门就要背负不作为的名声。
二、旅游市场秩序综合监管的授权和依据
既然旅游主管部门对于旅游市场秩序的监管存在法律上的障碍,是否意味着旅游市场秩序的监管就难以全面实施。回答是否定的,恰恰相反,为了确保旅游市场的有序发展,法律明确赋予了县级人民政府及相关职能部门监管旅游市场秩序的法定义务和职责。简言之,政府主导,部门依授权履职,是旅游市场秩序监管的重要原则。
1、关于旅游市场秩序综合监管的法律规定
《旅游法》第七条规定,国务院建立健全旅游综合协调机制,对旅游业发展进行综合协调。县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导,明确相关部门或者机构,对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。
《旅游法》第八十三条规定,县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门依照本法和有关法律、法规的规定,在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理。县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查。
《旅行社条例》第三条还规定,县级以上各级人民政府工商、价格、商务、外汇等有关部门,应当按照职责分工,依法对旅行社进行监督管理。
2、相关主管部门监管旅游市场秩序是法定职责
从上述法律规定不难发现,那种认为旅游市场秩序的监管,就是旅游主管部门的监管的观点,有违法律的明确规定,是相关主管部门不履行法定职责的托词。旅游市场秩序的监管,旅游主管部门必须首先担当起应有的职责,承担其对旅行社市场秩序的监管。与此同时,当旅游服务主体不是旅行社及其从业人员,比如商场、景区、餐厅等履行辅助人有违法行为,或者经营者的服务行为超出了旅游主管部门监管的范围,比如旅行社从业人员收取商业贿赂、相关经营者提供商业贿赂、经营者的服务行为扰乱了社会生产生活秩序、甚至是涉嫌犯罪时,就应当在各级政府的统一协调下,各个相关主管部门按照法定授权,肩负起旅游市场秩序监管的职责,否则就是不作为。
三、全域旅游背景下综合监管模式为必由之路
1、旅游市场监管在全域旅游中迎接新挑战
全域旅游是顺应游客旅游需求而提出的一种旅游服务模式。所谓全域旅游,包括两个方面的含义,从政府层面来说,就是区域发展需要考虑到旅游发展和旅游服务的要素和需求,以旅游标准化来推进社会事务的发展;从游客角度来说, 就是打破了以景区游览为核心的固有模式,只要游客有兴趣,任何一种社会资源、任何一个社会要素,都可能成为旅游吸引物,吸引游客前往观光和体验。简言之,就是旅游无边界。
全域旅游对于旅游服务业的推动作用当然不言而喻,按照旅游发展到哪里,旅游监管就覆盖到哪里的原则,全域旅游市场秩序监管的外延被无限扩大的前提下,旅游市场秩序的监管必须涵盖旅游服务的全要素。在此情况下,对于负有保护游客、旅游经营者及相关当事人合法权益、确保旅游市场秩序规范有序的政府及有关主管部门而言,无疑是一个全新的课题。
2、旅游市场秩序综合监管的模式和路径
全域旅游中的旅游市场秩序的综合监管,有多种不同的模式和路径,其中1加3加N是政府主导下的最为有效的监管模式,云南通报的案例之所以抢眼,很大程度得力于该监管模式的落地:没有旅游警察的介入,对行政相对人的行政拘留不能实施,没有旅游巡回法庭的判决,药托的服刑就遥遥无期,没有旅游工商分局的参与,商业贿赂就无法查处。综合监管取得了过往难以想象的成果。至于没有建立或者没有完全建立1加3加N监管模式的地区,更需要在当地政府的强力主导下,充分发挥公安、市场监管、物价等主管部门的作用,营造旅游主管部门和相关主管部门在旅游市场监管中互为表里,相辅相成的氛围,强化对旅游市场秩序的综合监管。
3、从保护旅游相关当事人合法权益角度说,有关主管部门必须做好民事调解工作
只要游客来到旅游目的地,只要游客在旅游目的地接受了服务,就一定会和相关服务主体建立合同关系。如果服务不符合合同约定,就会产生合同纠纷;与此同时,游客在接受服务过程中,有可能会发生人身财产损害事件,就和侵权人发生侵权纠纷。另外,游客在旅游目的地的不当行为,也会给旅游目的地相关经营者和当事人权益造成损害,导致纠纷的产生。游客在旅游目的地发生服务纠纷后,不能仅仅因为是游客的身份,就将纠纷处理全盘推给旅游主管部门,而是应当按照纠纷蕴含的法律关系,由有纠纷处理的主管部门应当按照法律的规定,在各自职责的范围内履行纠纷处理的义务。
4、从确保旅游市场秩序规范有序角度说,有关主管部门的依法履职至关重要
依法履职,就是按照法律的监管授权,有关主管部门在各行业内、各领域内实施监管,而不能简单地认为旅游市场秩序的监管与己无关。旅行社经营行为的不规范、无证无照经营旅行社业务、相关企业和个人与旅行社合作中的违法行为、相关企业和个人为游客提供服务中的违法行为、游客的个人行为具有违法性等,旅游主管部门当然需要根据法律的规定,对无证经营旅行社业务、无证从事导游领队业务,或者旅行社及其从业人员提供服务不符合规定等行为实施行政监管,但对于无照经营旅行社业务、收授商业贿赂、扰乱社会生产生活秩序等行为,旅游主管部门没有监管的职责,只能依托有关主管部门的监管。云南通报的案例也充分说明,综合监管才是根治旅游市场顽疾的重要途径。